ZUS i VAT, nie PIT — na czym naprawdę stoi polskie państwo

Polska zbiera co roku podatki i składki społeczne na poziomie 42,8 procent Produktu Krajowego Brutto (PKB) — i robi to w sposób, który zaskakuje większość osób przyzwyczajonych do myślenia o państwie przez pryzmat podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT). To nie podatek dochodowy finansuje szkoły, szpitale i drogi, lecz przede wszystkim obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne pobierane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i podatki od spożycia: podatek od towarów i usług (VAT) oraz akcyza (Eurostat, gov_10a_main, ESA2010, sektor S13, 2025).

W 2024 roku składki społeczne przyniosły budżetowi równowartość 15,1% PKB — więcej niż jakiekolwiek inne źródło. Podatki od produkcji i importu, czyli VAT, akcyza i podatek od towarów, dały kolejne 14,4% PKB. Podatki bieżące od dochodów i majątku — kategoria D5, obejmująca PIT, podatek dochodowy od osób prawnych (CIT) oraz podatek od spadków i darowizn (ale nie lokalny podatek od nieruchomości, który w rachunkach narodowych klasyfikowany jest jako D29) — odpowiadały za zaledwie 7,8% PKB. Trzy bloki razem stanowiły 87 procent wszystkich dochodów sektora publicznego.

Podatek dochodowy: filar historycznie mniejszy niż trzydzieści lat temu

Polska transformacja fiskalna lat dziewięćdziesiątych zaczęła się od pozycji, w której podatki dochodowe były relatywnie ważnym filarem budżetu. W 1995 roku przynosiły one 11,3% PKB — tyle samo co składki społeczne (12,2% PKB) i wyraźnie więcej niż dziś (Eurostat, gov_10a_main, ESA2010, 2025).

Co zmieniło dwie kolejne dekady? Kilka nakładających się procesów. Polska przeszła z wysoce progresywnego systemu PIT lat wczesnych lat dziewięćdziesiątych do systemu stopniowo spłaszczanego — redukcje stawek podatkowych, kolejne ulgi, a w 2019 roku całkowite zwolnienie z PIT dla osób poniżej 26. roku życia (tzw. PIT zero dla młodych). Na poziomie korporacyjnym Polska konkurowała o inwestycje niską stawką CIT, której efektywna wysokość była w praktyce niższa niż nominalna dzięki rozbudowanemu systemowi odliczeń.

Warto przy tym zaznaczyć, że dane Eurostatu agregują PIT, CIT i podatki od spadków i darowizn w jednej kategorii (D5) — z samego tego wskaźnika nie da się rozdzielić, który z tych komponentów odpowiada za spadek w największym stopniu. Kierunek obu głównych mechanizmów — spłaszczania PIT i konkurencji stawką CIT — jest jednak zgodny, więc opis traktujemy jako spójny z danymi, a nie jako udowodnioną dekompozycję.

Efekt końcowy jest wyraźny w danych. W 2004 roku, gdy Polska wchodziła do Unii Europejskiej, podatki dochodowe wynosiły zaledwie 6,2% PKB — historyczne minimum. Następnie powoli rosły: 6,7% PKB w 2010 roku, 6,9% PKB w 2015 roku, 7,8% PKB w 2020 roku (rok pandemii, gdy deklaracje odpowiadały dochodom sprzed kryzysu) i 7,8% PKB w 2024 roku. Trzydziestoletnie porównanie jest jednoznaczne: udział podatków dochodowych w PKB jest dziś o 3,5 punktu procentowego niższy niż w połowie lat dziewięćdziesiątych.

Składki społeczne: wzrost po cichu, rola główna

Podczas gdy podatki dochodowe traciły na znaczeniu, składki społeczne rosły. Z 12,2% PKB w 1995 roku do 13,9% PKB w 2000 roku i 13,4% PKB w 2004 roku, następnie 11,9% PKB w 2010 roku, 13,4% PKB w 2015 roku, 14,4% PKB w 2020 roku i wreszcie 15,1% PKB w 2024 roku.

Trzy elementy pomagają odczytać ten przebieg. Po pierwsze, dołek z 2010 roku ma charakter przede wszystkim cykliczny — spowolnienie po kryzysie 2008–2009 ograniczyło zatrudnienie i fundusz płac, czyli bazę składkową, obniżając wskaźnik D61 w relacji do PKB. Po drugie, otwarte fundusze emerytalne (OFE), działające od 1999 roku, przez wiele lat odprowadzały część składki emerytalnej poza sektor instytucji rządowych i samorządowych (S13) — był to więc stały strukturalny czynnik obniżający D61, a nie zdarzenie roku 2010. Ograniczenie składki do OFE (z 7,3% do 2,3%) weszło w życie w 2011 roku, a umorzenie i przeniesienie obligacyjnej części aktywów OFE do ZUS nastąpiło w latach 2013–2014; obie zmiany przekierowały strumień składek z powrotem do S13 i podbiły wskaźnik w kolejnych latach. Po trzecie, na odczyty z lat 2022–2024 wpływa reforma składki zdrowotnej w ramach Polskiego Ładu (od 1 stycznia 2022 roku): zmieniła ona zasady naliczania składki, rozszerzyła ją na dochody przedsiębiorców i zniosła jej odliczalność od podatku — to istotny przełom metodologiczny wewnątrz szeregu D61, który częściowo tłumaczy skok do 15,1% PKB.

Dziś składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne opłacane przez pracowników i pracodawców są formalnie największym pojedynczym źródłem finansowania państwa. Przekroczyły zarówno podatki od spożycia, jak i — z rosnącą przewagą — podatki dochodowe.

Za tym wzrostem stoi kilka czynników. Polska jest krajem starzejącym się demograficznie: coraz większa część aktywnych zawodowo finansuje emerytury i renty rosnącej populacji seniorów. Jednocześnie systematycznie rośnie minimalne wynagrodzenie — z 2 100 zł brutto w 2018 roku do 4 242 zł w 2024 roku (rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, Dz.U.; dane GUS) — co podnosi podstawy wymiaru składek w dolnej części rozkładu wynagrodzeń. Wreszcie, rozszerzenie obowiązku ubezpieczenia na umowy cywilnoprawne (kolejne etapy reformy ZUS) stopniowo zmniejsza skalę tzw. szarej strefy składkowej i poszerza bazę przychodów systemu.

VAT i akcyza: stabilny kręgosłup konsumpcji

Podatki od produkcji i importu — w praktyce przede wszystkim VAT i akcyza — są najstabilniejszym elementem struktury dochodów publicznych. Od 1995 roku do 2024 roku ich udział w PKB poruszał się w przedziale 12,8–14,4% PKB, bez wyraźnego długoterminowego trendu wzrostowego ani spadkowego.

To nie przypadek. Konsumpcja gospodarstw domowych jest fundamentalnie stabilną kategorią ekonomiczną — ludzie kupują artykuły spożywcze, paliwo i usługi niezależnie od koniunktury, choć w różnych proporcjach. Podatek od wartości dodanej jest strukturą neutralną pod względem formy własności i sektora, a poprawa jej ściągalności w ostatniej dekadzie zbiegła się w czasie z wprowadzeniem Jednolitego Pliku Kontrolnego (JPK_VAT) w 2016 roku oraz kolejnych narzędzi uszczelniających (STIR w 2018 roku, mechanizm podzielonej płatności w 2019 roku) — przy czym danych pozwalających wyodrębnić wkład każdego z tych rozwiązań z osobna brak.

W 2024 roku podatki od produkcji i importu wyniosły 14,4% PKB — najwyższy odczyt w całym trzydziestoleciu, choć tylko nieznacznie powyżej poziomów z wcześniejszych lat (wstępny szacunek za 2025 rok to 14,2% PKB). Są zatem solidnym, przewidywalnym filarem — ale nie tym, który wyraźnie rośnie.

Polska w unijnym lustrze: umiarkowanie niska strona dochodowa

Całkowite dochody sektora publicznego w Polsce wyniosły w 2024 roku 42,8% PKB. Zestawione z innymi krajami Unii Europejskiej, liczba ta lokuje Polskę po stronie państw o relatywnie niskich dochodach — na tle Europy Zachodniej, ale wyraźnie powyżej najuboższych fiskalnie krajów regionu.

Europejska mapa dochodów publicznych w 2024 roku wygląda następująco (Eurostat, gov_10a_main, 2025):

Źródło: Eurostat, gov_10a_main (dochody ogółem sektora S13, % PKB), 2024. Dostęp: czerwiec 2026.

Polska jest o 3,2 punktu procentowego poniżej średniej unijnej i o ponad 8 punktów procentowych poniżej Francji. Spośród krajów Grupy Wyszehradzkiej (V4) Polska zbiera największy odsetek PKB — wyprzedza Słowację i Czechy, a z Węgrami jest praktycznie na tym samym poziomie. Irlandia, z jej specyficzną strukturą fiskalną opartą na niskich stawkach CIT i wysokim napływie zysków korporacji multinarodowych, jest przypadkiem osobnym — jej wynik 26,5% PKB wynika z metodologicznej osobliwości, a nie z faktycznie niskich dochodów publicznych w relacji do standardu życia.

Dla Polski wniosek jest taki: przy ambicjach dalszej rozbudowy systemu opieki zdrowotnej, transformacji energetycznej i utrzymaniu wysokich wydatków na obronność (4–5% PKB), przestrzeń po stronie dochodowej jest ograniczona. Kraje, które chcą więcej wydawać, muszą albo podnosić podatki, albo zadłużać się — lub oba naraz.

Konsekwencje struktury: kto płaci i co to oznacza

Finansowanie państwa głównie przez składki i VAT — a nie przez progresywny PIT — ma określone konsekwencje.

Podatki od konsumpcji, a szczególnie akcyza i VAT przy niskim progu regresywności, obciążają relatywnie bardziej osoby z niższymi dochodami. Konsument, który wydaje całe wynagrodzenie na bieżące potrzeby, płaci VAT od każdej złotówki; zamożny, który odkłada i inwestuje, ucieka od podatku od tej części dochodów. W Polsce VAT to podstawa systemu — stąd ten element ma charakter lekko regresywny, choć łagodzi go zróżnicowanie stawek (obniżona stawka 5% na żywność nieprzetworzoną, 8% na restauracje).

Składki społeczne z kolei są ograniczone górnym pułapem — powyżej trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia rocznego nie płaci się składek emerytalnych i rentowych (art. 19 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). To oznacza, że dla najwyżej zarabiających efektywna stopa składkowa jest niższa. Z drugiej strony, powiązanie składek z przyszłymi świadczeniami nadaje systemowi quasi-ubezpieczeniowy charakter, co odróżnia go od zwykłego podatku.

Polska — jak wiele krajów Europy Środkowej — wybrała model, w którym wydatki socjalne finansuje się głównie przez składki od pracy, a nie redystrybucję przez podatki dochodowe. W krótkim terminie jest to stabilniejsze: baza składkowa jest mniej podatna na wahania koniunktury niż zyski korporacyjne. W długim terminie — przy starzejącym się społeczeństwie i kurczącym się stosunku pracujących do emerytów — presja na składki będzie rosła, chyba że politycy zdecydują się na podwyższenie przychodów z innych źródeł.

Na co patrzeć

Kilka zmiennych będzie kształtować obraz strony dochodowej w kolejnych latach.

Składki ZUS i reforma systemu. Trwają prace nad rozszerzeniem obowiązku ubezpieczenia na wszystkie umowy cywilnoprawne (pełna „ozusowanie" zleceń). Jeśli reforma zostanie dokończona, baza składkowa wzrośnie — a z nią dochody sektora publicznego. Z drugiej strony, starzenie się społeczeństwa będzie jednocześnie podnosić wydatki systemu emerytalnego, więc efekt netto jest niejednoznaczny.

PIT i ewentualne korekty. Polska ma przestrzeń do dyskusji o efektywnej stawce PIT, choć politycznie jest to teren ryzykowny. Obciążenia podatkowe klasy średniej są przedmiotem napięć — widocznych m.in. w debacie o składce zdrowotnej po reformie Polskiego Ładu i jej korektach.

VAT-gap i luka podatkowa. Polska znacząco zredukowała lukę VAT (różnicę między teoretycznie należnym a faktycznie zebranym podatkiem) — z ok. 24% straty w 2015 roku do ok. 7% w 2022 roku, według Komisji Europejskiej (VAT Gap in the EU — 2024 Report, dane za 2022 r.; raport publikowany jest z około dwuletnim opóźnieniem, więc nowsze odczyty nie są jeszcze objęte jego zakresem). Dalsze uszczelnienie daje potencjał, ale marginesy są już znacznie mniejsze niż dekadę temu.

Dochody z nowych źródeł. Dyskutowane na poziomie UE opodatkowanie dużych korporacji cyfrowych (DST), minimalna globalna stawka CIT (pillar two OECD/G20, 15%) i potencjalne podatki od majątku mogą stopniowo zmieniać kompozycję dochodów — choć ich skala będzie ograniczona.

Pełna ewolucja struktury dochodów publicznych Polski w latach 1995–2025 — podział na składki, podatki pośrednie i podatki dochodowe — dostępna jest interaktywnie na portalu Otwarte Raporty w sekcji „Dochody / Skąd państwo bierze pieniądze?".

Źródła i metodologia

• Eurostat, gov_10a_main — dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych (S13), kategorie: dochody ogółem (TR), składki społeczne (D61REC), podatki od produkcji i importu (D2REC), podatki bieżące od dochodów i majątku (D5REC). Jednostka: % PKB. Dane roczne 1995–2025. Metodologia ESA2010. Dostęp: czerwiec 2026.
• Eurostat, gov_10a_main — dochody ogółem sektora S13 dla krajów UE, 2024. Dane porównawcze: Francja, Szwecja, Niemcy, strefa euro (EA20), UE27, Polska, Węgry, Słowacja, Czechy, Rumunia, Irlandia. Dostęp: czerwiec 2026.
• Komisja Europejska, VAT Gap in the EU — 2024 Report — szacowana luka VAT dla Polski i krajów UE; raport opublikowany w 2024 roku obejmuje dane do 2022 roku włącznie (ok. dwuletnie opóźnienie produkcyjne serii). Dostęp: czerwiec 2026.
• Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2023 poz. 1230, t.j.) — art. 19 (roczna podstawa wymiaru składek), art. 6 (zakres podmiotowy ubezpieczeń). Źródło: isap.sejm.gov.pl.

Uwaga metodologiczna: Dane obejmują sektor instytucji rządowych i samorządowych (ESA2010, sektor S13) — budżet centralny, samorządy, fundusze ubezpieczeń społecznych (w tym ZUS i Narodowy Fundusz Zdrowia, NFZ) i fundusze pozabudżetowe. Podział na kategorie dochodów odpowiada rachunkom narodowym ESA2010: D61 (składki społeczne netto) obejmuje składki pracodawców i pracobiorców na wszystkie fundusze ubezpieczeń społecznych; D2 (podatki od produkcji i importu) obejmuje VAT, akcyzę i lokalne podatki od działalności (w tym podatek od nieruchomości, D29); D5 (podatki bieżące od dochodów i majątku) obejmuje PIT, CIT oraz podatek od spadków i darowizn — ale nie lokalny podatek od nieruchomości, który zaliczany jest do D29. Dane za rok 2025 są wstępne (flash estimate Eurostat) i mogą być korygowane.